关于提请审议批准2015年全市政府债务

限额议案的说明

　　现就提请审议批准2015年全市政府债务限额的议案作如下说明：

    一、依法对地方政府债务实行限额管理

    中央和省委、省人大、省政府对加强地方政府债务管理高度重视。根据新预算法和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）有关规定，于2014年12月印发了《云南省人民政府关于印发云南省深化政府性债务管理体制改革等3个实施方案的通知》（云政发〔2014〕73号），对我省地方政府债务管理做出了全面部署。

    对地方政府债务实行限额管理，是规范地方政府债务管理的主要内容和重要举措。新预算法第三十五条规定，地方政府债务可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。具体做法为：每年全国地方政府债务新增限额和总限额，由国务院报全国人民代表大会或全国人大常委会审批。分地区地方政府债务新增限额和总限额，由财政部在全国人大或其常委会批准的限额内提出方案，报国务院批准后下达各省级政府。省人民政府依照下达的限额编制预算调整方案，报省人大常委会批准。州市、县级政府确需举借债务的，依照省人民政府下达的限额编制预算调整方案，报同级人大常委会批准，由省人民政府代为举借。

    二、按照程序确定2015年地方政府债务限额

    （一）清理核实2014年末地方政府存量债务

    为做好2015年我市政府债务规模控制和限额管理工作，按照国务院统一部署和财政部具体安排，依照审计署统一口径，市财政局会同市审计局、市发改局等有关部门组织对2014年末全市政府存量债务进行了清理甄别和自查复核。一是债务单位与债权人根据合同逐笔核对债务明细数据，经主管部门和财政部门审核后，严格按照审计口径将政府负有偿还责任的债务纳入地方政府债务。二是财政部门认真审核后，布置各地开展全面自查，并会同发展局、人民银行等部门对全市组织开展了重点核查。三是坚持原则，确保质量。严格按照中央、省、市有关政策和审计部门审计口径对债务进行清理甄别，对纸质文件分单位建档管理。经市审计部门逐笔审计认定、市直多部门协同分类核实、各乡镇政府签字确认，全市清理甄别后的2014年存量债务报市人民政府批准。

    截至2014年底，全市政府债务（即审计口径中政府负有偿还责任的债务）余额47.2亿元。其中，市本级45.5 亿元；乡镇1.7 亿元。另外，政府或有债务(包括审计口径中政府负有担保责任的债务、政府可能承担一定救助责任的债务) 3.9亿元，其中，政府负有担保责任的债务1.2 亿元；政府可能承担一定救助责任的债务2.7 亿元。

    （二）确定2015年地方政府债务限额

    在新预算法实施以前，我市举借债务方式不尽规范，但在弥补地方财力不足、加大交通基础设施建设、改善民生、推动经济社会持续发展等方面发挥了积极作用。一是为加大综合交通体系建设提供资金支持。我市交通发展滞后，通达深度和广度不够，为解决长期制约我市经济发展的瓶颈问题，近年来，市政府通过银行贷款、地方政府债券、国债转贷等方式多渠道筹措资金，积极推进公路、机场等综合交通体系建设步伐。截至2014年末，我市交通基础设施建设形成的政府债务余额为21.9 亿元，占48 %。这些债务资金的投入，极大改善了全市交通基础设施条件，为贯彻落实国家“一带一路”倡议、把腾冲建设成为面向南亚东南亚辐射中心奠定了坚实基础。二是为推动民生改善和生态环境保护提供重要支撑。截至2014年末，全市各级政府投入教育、医疗、科学文化、环境保护和生态建设等民生方面的政府债务余额5 亿元，投入保障性住房领域政府债务余额4.5 亿元，农林水利建设政府债务余额1.4 亿元，有力促进了社会事业发展，推动了生态环境改善和经济发展方式转变。三是为保障经济社会持续发展奠定基础。截至2014年末，在全市政府债务余额中，用于市政基础设施建设7.2 亿元，用于土地收储3.6 亿元。这些债务资金的投入，加快了市政重大基础设施项目建设和土地储备开发利用，促进了腾冲经济社会发展和民生改善，增强了全市今后一个时期经济社会发展的后劲。

在客观看待地方政府存量债务积极作用的基础上，为确保政府存量债务有稳定的偿债资金来源和过渡期内的在建项目资金链不断裂，建议按照中央管理要求和“尊重事实、新老划断”的原则，将2014年末政府债务余额如数计入2015年政府债务限额。按照上述思路，2014年末全市政府债务余额为47.2亿元，加上省财政厅转贷我市的2015年新增政府债券2.3亿元，2015年全市政府债务限额共计49.5亿元。

　　（三）提请市人大常委会批准2015年地方政府债务限额

    省第十二届人大常委会第二十二次会议审议批准2015年末全省地方政府债务限额6628.1亿元。省政府在全省人大批准债务总限额的基础上，核定我市2015年末政府债务限额为49.5亿元。按照新预算法和《云南省人民政府关于印发云南省深化政府性债务管理体制改革等3个实施方案的通知》（云政发〔2014〕73号）规定，各级政府在省人民政府批准的限额内提出本地债务限额，报同级人大常委会批准，并在批准的限额内举借和偿还债务。

三、进一步做好地方政府债务管理工作

将地方政府存量债务纳入限额管理后，将按照新预算法要求，全面规范地方政府债务管理，既要充分发挥地方政府债务对稳增长的促进作用，又要有效防范和化解财政金融风险。

    （一）将地方政府债务分类纳入预算管理

一是 严格举债程序。市政府在批准的限额内举借债务，必须报市人大或其常委会批准，不得在预算之外举借任何债务，也不得安排财政资金偿还不应由政府偿还的债务。市政府要将经批准举借债务的规模、结构、使用、偿还等情况编入决算草案，报同级人大常委会批准。

    二是分类纳入预算管理。地方政府债务分为一般债务和专项债务。一般债务针对没有收益的公益性事业发展举借，统一发行一般债券，筹集资金安排的支出纳入一般公共预算管理。对一般债务中到期需偿还的部分，主要以一般公共预算收入偿还，当赤字不能减少时可采取借新还旧的办法。专项债务针对土地储备、收费公路等有一定收益的公益性事业发展举借，按照对应的政府性基金项目发行专项债券，筹集资金安排的支出纳入政府性基金预算管理。对专项债券中到期需偿还的部分，应通过对应的政府性基金或专项收入偿还；政府性基金或专项收入暂时难以实现的，如收储土地未能按照计划出让的，可先通过借新还旧周转，政府性基金或专项收入实现后立即归还。

    三是积极偿还债务。按照“谁举借、谁偿还”的原则，分类落实偿债资金来源。对没有项目收益的债务，统筹安排包括债券资金在内的预算资金偿还，必要时可以处置政府资产。对有一定项目收益的债务，其对应收益要纳入预算，统筹用于偿还债务。对部门和单位为自身利益举借的债务，由部门和单位通过压减自身支出等措施偿还。另外，推动有经营收益且现金流充足的融资平台公司进行市场化转型改制，将一部分符合条件的政府债务转化为企业债务，政府通过PPP方式和购买服务等措施予以支持。

    （二）建立地方政府债务风险预警机制

    目前，中央参照国际上衡量政府债务风险做法，将债务率不超过100%的水平作为地方政府债务的整体风险警戒线，即地方政府债务余额最高不超过地方综合财力水平。同时，考虑到各地财政状况不同，具体确定分地区的债务率指标时，除考虑各地综合财力外，还要考虑各地扣除保工资、保运转、保民生及债务付息等刚性支出后的可偿债财力状况，合理确定各地的债务风险水平，并通过新增债务率、偿债率、逾期债务率、或有债务代偿率等指标进行综合评价。建立权责发生制政府综合财务报告制度后，还将补充资产负债率等指标。风险指标及预警结果按照中央统一部署依法公开。

我市政府债务风险总体可控，但也有个别乡镇和部门债务风险较高。对局部风险较高的乡镇和部门，督促其制定中长期债务风险化解规划，在3—5年的时间内，通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产、引入社会资本等方式，多渠道筹集资金，消化存量债务，逐步将债务风险指标调整到警戒线以内。   

此外，为避免在建项目资金链断裂引发系统性风险，全市在建项目后续融资举借了一部分银行贷款，对在建项目后续贷款中需要纳入政府债务的，要在2015年末地方政府债务余额限额49.5亿元内调整结构解决。从2016年起，在建项目后续融资需求在分配每年新增地方政府债券限额时统筹考虑。

（三）切实加强政府或有债务管理

经审计确认，政府存在一定数量负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务。对这一部分政府或有债务，一是已经发生的，外债转贷合法担保的依然有效，违法违规担保的由政府、债务人与债权人共同协商，重新修订合同，明确责任，依法解除担保关系。二是今后严格按照担保法规定，除对外债转贷进行担保外，其他担保一律无效。三是或有债务确需政府依法承担偿债责任时，政府承担的部分要按照程序转化为政府债务，在已经批准的限额内调整结构解决，偿债资金纳入相应预算管理。四是加强对或有债务的风险监控。在债务风险预警指标中设置或有债务风险监测指标，加强统计分析和风险防控，做好有关监管工作。

    （四）全面构建地方政府债务监管体系

    按照新预算法、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）和《云南省人民政府关于印发云南省深化政府性债务管理体制改革等3个实施方案的通知》（云政发〔2014〕73号）要求，全面构建地方政府债务监管体系。一是加强人大监督。加强市人大对市政府举债的审批监督，严格将举债规模控制在上级下达的债务限额内。二是加强上级监管。把政府债务管理作为一个硬指标纳入政绩考核，强化对各级党政领导干部政府债务管理责任的考核。三是加强社会监督。定期向社会公开债务情况，自觉接受社会监督。四是加强监督检查。审计部门依法加强债务审计监督，财政部门加大对违规举债及债务风险的监控力度。五是严格责任追究。对违法举债或担保的，一律不得安排财政资金进行偿还，并按照新预算法第九十四条规定对责任人员给予撤职、开除处分。

    以上是关于2015年腾冲市政府债务限额议案的说明，请审议。