腾冲位于云南省西南部，与缅甸接壤，国境线长150公里，国土面积5845平方公里，全市有林业用地面积660.59万亩，占国土总面积的77.25%，其中有林地面积591万亩，森林覆盖率73%。腾冲市共有5个国有林场，改革前属自收自支企业化管理的事业单位，核定人员编制200个，共有职工366人【其中：在职职工290人（超编90人），退休职工76人】，临时用工人员79人，经营总面积134.58万亩，活立木蓄积1397.52万立方米，森林覆盖率91.3%。

一、项目背景及进展

国有林场传统的以“木头”经济为主的管理经营模式已难以适应以生态建设为主的林业发展新要求。一是多年来随着林场天然林的不断采伐，加之人工造林长期以“两杉两松”为主，树种单一，导致森林生态功能下降。如：植被的含蓄水能力下降， 2013年旱季，境内三大河流径流量较2003年减少220万立方米。二是体制机制不活，人员素质普遍偏低。林场虽属自收自支的企业化管理事业单位，但既无事业经费又无企业自主权，职工既非产业工人，又与其他事业单位职工有较大的区别。加之历史上林场增补人员实行“内招”政策，人员素质参差不齐，多数人员安于现状，缺乏开拓创新精神。三是森林资源逐年枯竭，林业产业发展乏力。截至2012年底，腾冲5个国有林场按出材量折算可出商品原木22.20万立方米，全市每年需采伐10.65万立方米木材，才能维持林场正常运转，林场已面临“无木”可采的尴尬局面。四是收入渠道单一，林场运转举步维艰。因体制机制问题林场多种经营发展乏力，林场的生存主要依赖“木头”经济，陷入了“差钱→砍树→再差钱→再砍树···”的怪圈，林场已处于资源、资金“两危”的状况。林场改革迫在眉睫，势在必行。

二、案例的主要做法

（一）加强组织领导，明确目标任务。为进一步加强生态文明建设，构建人与自然更加和谐的“森林腾冲”，经市委、市政府研究，我市于2013年启动实施了国有林场改革，将5个自收自支企业化管理的事业单位改革为财政全额拨款事业单位，国有林场职能转变为保护、培育和管理森林资源。在前期改革取得成效的基础上，2016年5月我市及5个国有林场被纳入省级改革试点单位，进一步推进国有林场改革工作。我市以试点单位为契机，积极深化国有林场改革，进一步明确林场改革目标。到2020年，国有林场森林蓄积量增加168.48万立方米，达到1566.00万立方米以上；国有林场森林覆盖率达到91.4%以上；通向国有林场场部公路硬化率达到100%；全面完成管护用房翻修加固、拆除重建、新建，管护站点通电、通水，信息网络实现全覆盖。到2016年底，全面完成国有林场公益性质明确到位、财政预算保障到位。到2020年底，切实做到国有林场森林资源监管到位、森林资源增长、森林资源经管分离、职工增收、林场增效、活力增强、队伍稳定和林区和谐安定的改革目标。

（二）以人为本，制定改革配套政策。一是改革单位性质，改变资金投入机制。从2013年5月起，五个国有林场全部由自收自支的企业化管理事业单位改为财政全额拨款的公益性事业单位，职能转变为以森林培育和管护为主，有效破解了“砍树发工资”的“瓶颈”制约。二是改革资金管理制度。林场资金实行“收支两条线”管理，林场采伐、经营收入全额上缴财政，财政给予营林造林、森林防火等专项经费。三是合理调配、安置人员。从林场在职人员中调配50人组建四个林政稽查中队和一个林业调查队，调配3人到国有林场管理站。超编人员按“只出不进”的原则自然减员。76名退休人员手续按财政全额拨款事业单位办理。原聘用79名临时工一次性清退。四是改善职工居住条件。2012年4月在腾冲城开工建设棚户区（危旧房）改造工程项目，建设房屋365套、面积4.97万平方米，确保林场职工每户一套房。

（三）理顺国有林管理体制。一是按照“照顾历史、便于管理”的原则将原由其他单位代管的零星国有林就近划入5个国有林场，重新确定各林场管辖范围，标桩定界，核发林权证。二是建立高效的国有森林资源经营、管理机制，落实管护主体和经营主体责任，以“管得住，放得活”为目标，国有林场事企分开，走“经管分离”的路子，国有林场严格落实管护主体责任，经营活动实行市场化运作。

（四）创新发展机制。一是管理机制上国有林场实施公益林日常管护、营造林、森林抚育、有害生物防治、资源调查等，通过合同、委托等方式向社会购买社会服务。二是鼓励林场职工参与林下种植、养殖等林下经济活动，提高林场职工经济收入，增强职工护林积极性；鼓励社会资本以合作、入股等形式参与林业发展，盘活国有森林资源。三是经营机制上成立国有独资林业投资开发公司，经营国有森林资源，盘活国有林资产，拟将国有林经营权划入林业投资开发公司，核发国有森林资源经营权证。合理利用国有森林资源，解决生态建设和国有林经营管理资金短缺的瓶颈问题。由公司投资国有林场基础设施、国家储备林、优质人工用材林、公益林和天然林保护、森林公园、林产品深加工等重大项目；开发国有森林资源，发展林下种植、养殖、森林旅游等特色产业。

（五）国有林场基础设施建设纳入政府基本建设计划。国有林场基础设施建设纳入同级人民政府基本建设计划，促进了林场与周边地区基本公共服务均等化，提高了林场开展各项工作的效率。

三、案例的成效

（一）稳定了人心，职工利益得到长期保障。市委市政府对改革高度重视，高位推动，改革改变了林场单位性质、职工身份转变，财政每年列支2700多万元，解决了林场职工工资、社保和工作运转的问题，稳定了林场职工队伍。

（二）降低了采伐消耗，森林资源得到有效保护。林场职能的转变，使森林资源得到充分的休养生息，改革后每年减少11万立方米木材的生产量，相当于每年增加调节水量21.2万立方米、减少土壤流失3.5万吨、土地增加肥力509.1吨、增加固碳1280.7吨、释放氧气3337.7吨，仅此一项经测算每年就可增加生态服务功能价值2407.4万元。

（三）突出主业，主抓生态建设。放下斧头，拿起锄头，林场改革改出了一片新天地。一是发展乡土珍贵树种为主，新造、补植秃杉、红豆杉、红花木莲、马蹄荷等珍贵乡土树种。二是从单纯追求规模造林转变为用大袋苗在林中空地和抚育、改造后的林下补植相结合。三是从夏季造林转变为春末夏初造林，把造林时间从7—8月提早到3—5月，延长苗木成活后的生长期。四是加大未成林造林地的抚育管护。改革后林场共实施森林抚育9.1万亩，综合改造2.6万亩，种植红豆杉采叶林0.3万亩，种植珍贵乡土树种137万株，区划国家木材战略储备林7.6万亩，实施国家木材战略储备林新造、改培项目1.1万亩。

（四）保障了经费，林场经济得到发展。林场的经费由市财政承担后，在保护和培育森林资源的同时，积极探索 “不砍树、能致富”的发展思路，形成了林场提供森林环境与企业合作发展多种经营的新路子。目前已与6家企业进行合作，项目初见成效，同时为周边社区提供就业机会，共同走可持续发展的道路，实现“林场+企业+社会+生态”的多赢。

（五）强基固本，夯实基础设施建设。改革后，各级政府投资1142万元维修、新修林区公路392公里；投资1942万元建设场部和营林点房室及附属工程；供电设施投资80万元。国有林场435公里林区道路已纳入农村通达工程公路网建设项目储备库，其中纳入腾冲市综合交通运输“十三五”规划的国有林场道路建设项目共有25个项目，合计286.61公里。工程总投资约28661万元。

（六）转变方式，提高人民生态福祉。随着经济社会的深入转型，人民群众对生态环境的要求越来越高。通过改革，国有林场实现了从木材生产、资源消耗转变为生态建设、资源保护，从单纯林业资源管理转变为提供生态产品为主的“双转变”。