社会救助制度主要概述及
做好新形势下社会救助工作要把握的几个重点

社会救助制度主要概述

社会救助与其他社会科学的重要概念一样，学者从不同的角度出发，给予其多元性的定义。权威专家时正新等认为:社会救助是在公民因各种原因导致难以维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的程序给予款物接济和服务，以使其生活得基本保障的制度。

1.社会救助是由法律规定的一项公民权利。

2.社会救助是公民无力维持其最低生活需求时由国家和社会施行的救助行为。

3.社会救助是国家和社会对依靠自身能力难以维持基本生活的公民提供的物质帮助和服务。

第一部分  最低生活保障制度

最低生活保障制度是指对低于当地最低生活保障标准的城乡贫困人口实行差额补助的一项社会救助制度。最低生活保障制度是我国社会救助体系的核心与基础制度，是改革开放以来我国社会救助制度体系中发展较快、影响最大、成效最为显著的社会救助制度。这项制度在救助理念、救助对象、救助标准、救助资源、救助程序等五个方面对传统社会救济进行了彻底革新。

一、城市居民最低生活保障制度

我省1998年建立城市居民最低生活保障制度，经过13年的实施，保障范围不断扩大，保障水平不断提高，保障政策不断完善，对全省符合条件的城镇贫困人口实现了应保尽保。到2010年底，全省有城市居民最低生活保障对象92.5万人，平均保障标准200元/月，月人均补助159元。

（一）政策依据

《国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》（国发〔1997〕29号）；《云南省人民政府关于印发〈云南省城市居民最低生活保障制度实施意见〉的通知》（云政发〔1998〕128号）；《城市居民最低生活保障条例》（国务院令第271号，1999年9月28日）；《云南省城市居民最低生活保障办法》（省政府令第114号，2002年10月21日）。

省政府第114号令第四条规定:  城市居民最低生活保障制度实行各级人民政府负责制。县级以上民政部门具体负责本行政区域内城市居民最低生活保障的管理工作。

（二）保障范围

持有非农业户口的城市居民家庭，共同生活的家庭成员人均月收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。

1.规范低保对象的认定
(1)关于户籍认定条件

省政府令第114号：持有非农业户口的城市居民

户籍管理体制改革：

    （1）居民在城镇区域且居住时间不少于一年；

    （2）不拥有承包土地；

    （3）不参加农村集体经济收益分配

户籍不在一起的家庭：一般应先将户口迁移到一起。特殊原因不能迁移的，应合并计算家庭收入，原则上分别在户籍所在地享受低保，也可在出具户籍地不享受低保的证明后，在居住地享受。

生活确有困难的成年重度残疾人，可在单独立户后申请低保。

(2)关于共同生活的家庭成员

共同生活的家庭成员：具有法定赡养、扶养、抚养关系并共同居住、共同生活的所有家庭成员。

共同生活的家庭成员主要包括：（1）父母、祖父母、外祖父母；（2）配偶；（3）未成年子女；（4）已成年但因病不能独立生活的子女；（5）共同生活的已婚和未婚子女；（6）父母双亡且由祖父母或外祖父母作为监护人的未成年或者已成年但不能独立生活的孙子女和外孙子女；（7）在大中专就读的已成年子女。

几种特例：

    （1）户籍在一起，但不属于共同生活：在监狱、劳教场所内服刑、劳动教养人员，服兵役， 空挂户等；

    （2）户籍不在一起，但属于共同生活：户籍迁出的在校大学生，借读学生等。

(3)关于家庭财产条件
家庭财产定义：共同生活的家庭成员所拥有的动产或不动产等资产。

家庭财产类别：有价证券、存款、房产、机动车辆等

设置家庭财产条件：可以规定金融资产的额度、房产的面积或数量、机动车辆的类型或是否运营等。

制定财产条件是完善城市低保制度的重要方面（排除性条款）

(4)关于家庭收入的核查

    一是工资性收入是指通过劳动换取的报酬，主要包括工资、薪金、奖金、津贴、补贴和其他劳动所得。  

    二是经营性净收入是指经营性收入减去经营性支出和税收后的剩余部分，也就是利润部分。

    三是财产性收入是指通过资本、技术和管理等要素与社会生产、生活活动所产生的收入。主要包括利息、租金、专利收入、红利收入、财产增值收益、拆迁补偿、变买收入等。

    四是转移性收入是指国家、单位、社会团体对居民家庭的各种转移支付和居民家庭间的收入转移。主要包括离退休金、失业救济、赔偿、安置生活费、保险索赔、公积金以及家庭间的赠予和赡养费等。

(4)关于家庭收入的核查

不计入家庭收入的类别：

    （1）优抚对象领取的抚恤金、补助金、护理费、保健金以及义务兵家属领取的优待金；

    （2）独生子女费、计划生育奖励扶助金；

    （3）报销的城乡医疗救助金、临时补助金等；

    （4）在校学生所获得的生活补助、奖学金、助学金等；

    （5）孤残儿童基本生活

     (6)县级以上人民政府及有关部门给予的一次性奖励；

     (7)丧葬费。

    （8）其他不计入家庭收入的类别由当地人民政府规定；

(4)关于家庭收入的核查

家庭收入的计算方法：

     （1）工资性收入：由单位提供收入证明，无法提供或提供低于当地最低工资的，按最低工资计算；  

     （2）经营性净收入：从事个体经营服务活动的，参照当地统计部门公布的同行业平均收入情况计算；

     （3）财产性收入：根据当事人所签订的合同或协议来计算；

     （4）转移性收入：根据有关证明材料或者协议来计算。

(4)关于家庭收入的核查

几种特殊情况的处理：

    （1）拆迁补偿金。购房以及缴纳社会保险后结余金额，按当地低保标准和家庭人口计算可平摊的月份，在此期间，不能享受低保；一次性经济补偿等费用照此办理

    （2）赡养费：按裁决、判决或者协议执行，没有协议的，可按赡养义务人收入的一定比例计算。

    关键是一定要有“说法”。

    避免不审查收入，将一个群体纳入低保的做法。

(4)关于家庭收入的核查

家庭收入、财产核算方法的发展趋势

     （1）家庭财产以及工资性收入通过“居民家庭收入核对”系统，加以认定；

     （2）摆摊设点的经营性净收入根据行业评估的方法获取；

     （3）其他灵活收入视情而定。

     居民家庭经济状况核查在未来社会救助工作中具有基础性地位

（三）保障标准

城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用、未成年人的义务教育费用以及考虑当地城市居民实际生活水平、物价指数、经济发展水平、其他各项社会保障标准等因素确定。城市居民最低生活保障标准要随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整。

市辖区的城市居民最低生活保障标准，由市民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报市人民政府批准并公布执行。县（市）的城市居民最低生活保障标准，由县（市）民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并报州、市人民政府备案后，再由县（市）人民政府公布执行。

（四）申请审批程序

城市居民最低生活保障实行属地管理，由户主向户籍所在地的街道办事处、乡镇人民政府或者其委托的居民委员会提出书面申请，并按规定提供家庭成员的身份、户籍、收入、财产、健康状况、就业状况等证件和证明材料。

街道办事处、乡镇人民政府或者其委托的居民委员会对申请人所出具的证明材料和填写的审批表进行审核，对家庭经济状况、实际生活水平等情况进行调查核实，自收到申请人提出的申请之日起20日内提出初审意见，并由街道办事处、乡镇人民政府将有关材料和初审意见报县级民政部门审批。乡镇(街道)入户抽查核实的申请家庭比例应不低于30%。

县级民政部门应当自收到初审意见之日起10日内对报送其审批的有关材料和初审意见进行审查，并依照《条例》相关规定，作出批准其全额享受、差额享受城市居民最低生活保障待遇或者不予批准的决定。县级民政部门审批前的抽查比例应不低于10%。

按照公开、公平、公正的原则和规定程序进行审核审批，做到资料、手续齐全，落实好谁审核、谁负责、谁审批、谁负责的工作责任。

（五）调查和公示

县级民政部门、街道办事处和乡镇人民政府及其委托的居民委员会可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实。申请人及有关单位、组织或者个人应当接受调查，如实提供有关情况。在审核审批过程中，乡（镇）人民政府以及县级人民政府民政部门要及时向社会公布有关信息，接受群众监督。

公示的内容重点为：最低生活保障对象的申请情况和对最低生活保障对象的民主评议意见，审核、审批意见，实际补助水平等情况。对公示没有异议的，要按程序及时落实申请人的最低生活保障待遇；对公示有异议的，要进行调查核实，认真处理。

     ---坚持社区公示，社区公示的时间：不少于一周

（六）复查

城市居民最低生活保障实行动态管理。街道办事处、镇人民政府及其委托的居民委员会应当对领取保障金的城市居民的家庭收入情况定期进行核查，一般每3个月复查1次。根据复查家庭情况变化按规定程序适时调整保障金额或停发保障金。

动态管理和日常监督

根据低保家庭收入变化情况分类 ，并确定复核期。从一季度到一年。

对家庭收入变化较大的家庭建立限期保障制度，到期需重新申请。

县级民政部门建立不定期随机抽查制度，抽查应有一定的规模。乡镇(街道)入户调查核实的申请家庭比例应不低于30%，县级民政部门审批前的抽查比例应不低于10%。

认真对待信访和上访，防止酿成大的问题。

对于不符合条件的，一定要及时给予书面答复。

（七）发放

保障资金按月发放。发放方式以社会化发放为主，由低保对象直接从银行或邮局领取低保金；对行动不便和年老多病的低保对象，街道办事处、乡镇人民政府应委派专人将保障金按时送达。

全面实行通过金融机构的实现社会化发放的

社会化发放过程中避免向低保对象收取费用

社会化发放的程序和环节要清晰，责任明确

城市低保金应严格按月发放

努力强化有关部门在社会化发放过程中的责任

(八)规范分类施保

1.分类施保的意义和原则

分类施保的意义

    （1）体现低保救助制度的公平性（制度实施结果）

    （2）个人因素与家庭因素的结合

    （3）对有劳动能力人员和无劳动能力人员实施差异化救助

    （4）对现有我国福利制度缺失的补救

分类施保的原则

    重点突出、补助合理、体现差别、量力而行

(八)规范分类施保

2.分类施保的方法和标准

分类方法（根据低保对象个人情况）

    （1）完全丧失劳动能力：三无、重残、重病等

    （2）部分丧失劳动能力或无劳动条件：一般残疾或病人、老年人、未成年人、单身母亲、在校学生等

    （3）正常低保对象

分类施保标准

     最好对当地特殊困难低保对象的生活类支出情况进行调查，实行差额补助，在此基础上制定分类施保标准。一般情况下一类占低保标准的90%-100%，二类占低保标准的50-70%，三类属于正常补助，占低保标准的20-50%。

    各地创新：系数法，以享受的低保金为基础，以低保标准为基础。

(九)规范就业促进

建立低保与就业的联动机制

建立“收入豁免”机制

建立“救助渐退”机制

加强部门衔接，寻求政策扶持和支持

二、农村最低生活保障制度

我省于2007年建立农村最低生活保障制度。建制初期将全省228.4万绝对贫困人口纳入保障范围，月人均补助30元。2008-2010年，我省逐步提高了保障水平，并以边境地区为主扩大了保障覆盖面，到2010年底，全省保障人数已达380万人，平均保障标准913元/年，月人均补助70元。

（一）政策依据

《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发〔2007〕19号）；《云南省人民政府关于全面建立和实施农村最低生活保障制度的通知》（云政发〔2007〕77号）。

（二）保障范围

农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。

凡持有本市常住农村户口的农村居民，共同生活的家庭成员年人均纯收入低于当地农村居民最低生活保障标准的，可申请农村居民最低生活保障补助。

1.农村低保重点保障的对象是 :

1.无劳动能力、无生活来源的特困户；2.家庭成员患病导致家庭生活特别困难的；3.家庭主要劳动力残疾或年老体弱导致丧失、缺乏劳动力或劳动力低下生活特别困难的；4.因生存条件恶劣，自身无法维持基本生活，家庭生活特别困难的；5.家庭主要劳动力死亡和遭遇不可抗拒的自然灾害造成的困难户。对符合以上五种条件的农村困难群众优先纳入农村低保的保障范围。

有的地方通过探索，将符合农村低保条件的80岁以上的贫困老年人、60岁以上的独生子女父母、艾滋病患者、艾滋病感染者、麻风病人、涉诉特困人员、宗教人士和计划生育、社区矫正、优抚安置等对象及其家庭纳入低保范围。

2.注意处理好的几个问题:

一是坚持以家庭为单位进行操作，纠正“保人不保户”的不规范做法。

二是严格把握政策界限，注意防止和纠正随意扩大保障对象范围的做法。特别是解决水库移民、失地农民等特殊人员的生活保障问题，应当依靠专门的政策措施，不能不加区别地将这些人员全部纳入农村低保范围，避免脱离低保标准、人为扩大范围而影响制度的可持续性。

三是要搞好农村低保制度与扶贫开发政策的有效衔接，配合有关部门扶持低保家庭中有劳动能力的人员发展生产、劳动脱贫。搞好农村低保与其他社会救助制度的有效衔接，分别采取相关救助政策来有效解决困难群众多方面、多层次的困难需求。

四是建立健全临时救助制度，有效解决低保边缘贫困人员的临时性困难，减轻实施低保制度的压力。

（三）保障标准

我省农村最低生活保障标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定。标准的确定要遵循保障农村困难群众基本生活的原则，坚持政府保障与社会帮扶相结合、鼓励生产自救的方针，并随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整。

1.农村低保标准的测算方法

确定农村低保标准一般应考虑维持当地村民最基本的生活费支出、农民人均纯收入、基本生活物价指数、社会保障相关标准、财政承受能力等因素。

我省农村低保标准主要测算因素为上年农民人均纯收入，并适当考虑物价指数、社会保障相关标准等调整数进行确定。具体的测算公式为：农村低保标准＝上年农民人均纯收入×（25—40%）±调整数。其中，上年农民人均纯收入为云南省统计局公布数；调整数通过综合考虑农村居民基本生活消费品物价指数、社会保障相关标准、财政承受能力等因素后得出。

所制定的农村低保标准不得低于省发改委、统计局、扶贫办、民委等有关部门公布的我省农村深度贫困标准875元。

2.农村低保标准的调整程序

农村低保标准的调整按以下程序进行：

（一）基础数据收集。

（二）低保标准测算。

（三）调整方案修订报批。

（四）公布低保标准。

（四）申请审批程序

农村最低生活保障实行属地管理，以户为单位，由户主提出申请或由村民小组提名报村民委员会；经村委会核实并进行民主评议符合救助条件的，在本村范围内张榜公布；公示后无重大异义的，由村委会填写《农村最低生活保障申请表》报送乡（镇）人民政府审核；

乡（镇）人民政府对申请人的家庭状况和经济条件进行调查核实后，提出审核意见报县级民政部门审批；

县级民政部门审批同意后，经所在村委会再次张榜公示确认无重大异议的，发给由省民政厅统一印制的《云南省农村最低生活保障金领取证》；对不符合条件不予批准的，要书面说明理由。

（四）申请审批程序

1.申请享受农村居民最低生活保障补助的家庭，由户主本人向户籍所在地乡镇(办事处)人民政府提出申请；村民委员会受乡镇(办事处)人民政府的委托，也可受理申请（无申请能力的特困对象由所在村民小组代为申请），并提供居民户口簿、身份证、家庭收入状况证明以及其他相关证明材料，并对其真实性和完整性作出书面承诺。乡镇(办事处)人民政府要切实履行受理调查、审核和动态管理的职责，特别要注意充分发挥驻村干部的作用。

（四）申请审批程序

2.调查核实。村委会组织对低保申请人家庭经济状况进行调查，调查覆盖面要达到100%。调查应由乡镇(办事处)人民政府工作人员（包括驻村干部）牵头，村级组织工作人员参加，采取入户调查、邻里访问等方法实施。调查人员和申请人应分别签字确认调查结论。村级民主评议要由乡镇(办事处)人民政府统一组织，由村党支部和村委会成员、熟悉村民情况的党员代表、德高望重的村民代表等人员组成评议小组，乡镇(办事处)人民政府工作人员列席会议，所有参加评议人员均要签字确认评议结果。经村委会调查核实和民主评议后，并在村务公开栏内公示7日，村委会应将调查核实和民主评议情况结合公示结果，形成初步意见，连同申请人所有材料一并报乡镇(办事处)人民政府审核。

（四）申请审批程序

3.乡镇(办事处)人民政府对村民委员会上报的材料要进行审核和抽查，抽查面不低于30%，对符合农村居民最低生活保障条件的，签署审核意见，报县(市、区)民政部门审批。县(市、区)审批时对乡镇(办事处)人民政府上报的材料抽查面不得低于10%。县乡两级对上报的材料抽查不合格率在30%以上的，要责令重新组织上报。

（四）申请审批程序

4.县民政部门和乡镇(办事处)人民政府要分别对申请人家庭经济状况调查、民主评议以及审核审批结果及时进行公示。公示内容应包括申请人家庭基本情况、经济状况调查及民主评议结论、是否纳入低保与拟给予保障金额的审核（批）意见等。公示信息要真实完整，公示地点应为申请人所在的行政村或者自然村（组），公示时间不少于7天。对于群众有异议的公示内容，应再次调查核实并重新公示。经公示后，群众无异议的确定为保障对象；对不符合条件的，应书面说明理由。市、县区民政部门及乡、镇、办事处人民政府和村民委员会要设立举报箱和投诉电话，受理举报、投诉，接受监督。要坚持“公开、公平、公正”的原则，阳光操作，确保低保工作规范、健康、有序进行。

（五）动态管理

农村最低生活保障对象实行动态管理。享受农村最低生活保障的家庭人均收入发生变化或户籍变更的，应当通过村民委员会及时告知主管审批机关；主管审批机关每年对享受农村最低生活保障的家庭复核一次，及时办理停发、减发或者增发保障金的手续。

（五）动态管理

县(市、区)民政部门和乡镇(办事处)人民政府要加大动态管理力度，区分低保对象不同情况，采用分类定期复核办法：对于收入来源比较明确、变化不大、长期贫困的家庭可以实行年度复审；对收入来源不固定、群众产生新的异议的对象要缩短复审期限。根据复查掌握的家庭经济状况变化或户籍变更的情况，及时按程序办理停发、减发或增发低保金的手续。

各县(市、区)要加大动态管理的力度，根据不同低保对象家庭的收入情况，定期审核，对家庭收入发生变化的保障对象按相关政策进行调整，做到有进有出。通过动态管理，促使收入好转的家庭退出低保。

国家统计局云南调查总队等有关部门测定全省年人均纯收入低于875元的深度贫困人口有160.2万人，要于2011年底前全部纳入到农村低保范围，确保低保资金发放到最贫困、最需要帮助的群众手中。

（七）发放

农村低保资金实行差额补助，具体补差标准按照当地农村低保标准和农村低保对象家庭实际收入核定。

要积极探索行之有效的发放方式，全面推行分类分档按月实行社会化。

有条件的地方，要积极推行县级国库集中支付方式，通过金融代理机构实行“一折通”发放。

第二部分  农村五保供养制度

农村五保供养制度是指国家对无劳动能力、无生活来源、无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年、残疾和未满16周岁的村民，在吃、穿、住、医、葬（儿童保教）方面给予村民的生活照顾和物质帮助的一项社会救助制度。农村五保供养制度始于20世纪50年代，是农村地区唯一延续至今、较为成熟的农村社会保障政策。

一、农村五保供养

五保供养是一项传统的社会救助制度，随着我国经济发展经历了以集体经济为主、集体和国家共同负担、国家负担的三个发展阶段，逐步从农村集体福利事业转变为完全的国家保障制度，农村五保供养资金由村提留、乡统筹解决发展为纳入政府财政预算解决。到2010年底，全省有22.1万农村五保对象，集中供养近2.9万人，全省集中供养率为13%，全省集中供养平均标准为250元/月，分散供养平均标准为116元/月。省级按每人每月80元标准对农村五保供养资金进行补助，全年省级投入21216万元。

（一）政策依据。

《农村五保供养工作条例》（国务院令第 456 号，2006年1月21日）；

《云南省农村五保供养实施办法》（云政办发〔2010〕6号）

（二）供养范围。

同时符合下列条件的农村老年人、残疾人和未满16周岁的村民:

   无劳动能力、无生活来源、无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，享受农村五保供养待遇。

1.如何理解和认定五保供养对象:

(1)无劳动能力

◆60周岁以上老年人和16周岁以下未成年人应当视为无劳动能力

◆对残疾人的劳动能力实践中主要由村民委员会民主评议决定 。

《青岛市农村五保供养办法》规定：持有《中华人民共和国残疾人证》的二级以上残疾人，视为无劳动能力。

（2）无生活来源

新条例将享有集体经营等收入和土地承包经营流转收入但不足以维持其基本生活的村民视为无生活来源。

无生活来源是指没有经济收入或家庭年人均收入低于当地农村五保分散供养标准。

（3）无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力
法定赡养、抚养、扶养义务人主要指子女、父母和配偶，在特定条件下，也包括祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和成年兄弟姐妹。

一些地方规定：法定赡养、抚养、扶养义务人是年满70周岁的老年人、丧失劳动能力的残疾人、未满18周岁的未成年人的，视为无履行法定义务能力。

2.五保对象财产处理

（1）依据民法通则、继承法等有关法律规定处理。

（2）鼓励村民委员会、农村五保供养服务机构与五保供养对象签署遗赠扶养协议。

（三）供养标准。

农村五保对象供养标准，应不低于当地村民平均生活水平，并根据当地经济发展和村民平均生活水平的提高适时调整。农村五保对象供养标准，由县级人民政府制定，经所属州（市）人民政府审核同意并报省民政部门备案后公布执行。

应以当地村民在吃、穿、住、医、教、葬等方面的人均消费支出指标为基础，同时考虑当地农村居民家庭人均纯收入指标因素。

（四）申请审批程序。

由村民本人向村民委员会提出申请；因年幼或者智力残疾无法表达意愿的，由村民小组或者其他村民代为提出书面申请。

经村民委员会召开村民代表大会民主评议，对符合规定条件的，在本村范围内公示，无重大异议的，由村民委员会将评议意见和有关材料报送乡（镇）人民政府审核。

乡（镇）人民政府自收到评议意见之日起，于15个工作日内，对申请人的家庭状况和经济条件进行调查核实，提出审核意见，并将审核意见和有关材料报送县级民政部门审批。对不符合本办法第五条规定条件的，退回有关申请材料，并书面说明理由。

县级民政部门自收到审核意见和有关材料之日起，于15个工作日内，对上报材料进行复核，作出审批决定。对符合本办法第五条规定条件的，返回所在村民委员会张榜公布7日无重大异议后，批准给予五保供养待遇，发给《农村五保供养证》，建立档案；对不符合条件不予批准的，应当书面说明理由。

（五）供养形式。

农村五保供养可以在当地的五保供养机构集中供养，也可以居家分散供养。分散供养的由所在村民委员会或者受委托的扶养人负责照料，县级民政部门和乡（镇）人民政府提供物质帮助。

（六）发放。

农村五保对象供养所需资金，在县级人民政府财政预算中安排，省级财政给予适当补助。集中供的农村五保对象供养资金，由县（市、区）财政(民政)部门直接拨付到五保供养机构。分散供养的农村五保对象供养资金，有条件的地方实行“一折通”发放管理，由县（市、区）财政部门委托金融机构将五保供养资金存入到农村五保对象的存折；不具备实行“一折通”发放管理条件的，由乡（镇）人民政府负责发放。

二、农村五保供养服务机构建设

农村五保供养服务机构，是指县级人民政府民政部门或者乡、镇人民政府举办的，为农村五保供养对象提供供养服务的公益性机构。农村五保供养服务机构承担着为五保对象提供饮食服务、生活照料、疾病护理以及组织农副业生产、开展文化娱乐活动等诸多任务，农村五保供养服务机构建设是推进农村五保供养工作的重要内容。

为了改变长期以来农村五保供养机构建设滞后、集中供养率低的局面，2006年起，我省大力加强农村敬老院建设。2006-2010年，省级共投入资金37216万元，资助254所农村敬老院建设项目，其中根据“兴边富民”计划安排，投入资金10080万元，资助了108所边境地区农村敬老院建设项目。到2010年底，县级中心敬老院布局基本完成，108所边境地区敬老院省级建设补助资金全部到位。全省共有农村敬老院659所，有床位3万张，集中供养2.87万人，全省集中供养率达到13%。

（一）政策依据

《民政部 财政部 国家发展和改革委员会关于进一步做好农村五保供养工作的通知》（民发〔2004〕145号）；

《民政部关于农村五保供养服务机构建设的指导意见》（民发〔2006〕107号）；

《云南省民政厅 云南省发展和改革委员会 云南省财政厅关于印发云南省加强农村敬老院建设实施意见的通知》（云民保〔2009〕24号）。

（二）建设规划

《云南省民政厅 云南省发展和改革委员会 云南省财政厅关于印发云南省加强农村敬老院建设实施意见的通知》明确了全省农村敬老院的建设目标，计划用5年时间筹资81000万元，集中力量实施农村敬老院建设工程，改建、扩建、新建689所农村敬老院，新增床位10万个，增加集中供养对象10万人，将集中供养率提高到45%以上，预计每年增加床位2万张，增加集中供养对象2万人。建设所需资金由省承担50%，州（市）、县（市、区）、乡（镇）承担50%。省级每年投入资金8100万元，按照省民政厅承担45%，省发改委承担35%，省财政厅承担20%的比例筹集。

（三）功能定位

建成投入使用的农村敬老院至少具备以下功能：

1、对入院居住的五保对象提供吃、穿、住、医、葬（教）方面的生活照料、物质帮助和日常管理。

2、积极组织有益五保对象身心健康的文体活动。

3、因地制宜，创造条件，积极开展院庭经济和农副业生产，不断提高五保供养的生活质量。

（四）布局规模

根据云民保〔2009〕24号文件规定，结合各地的实际情况和敬老院布局、辐射范围，将农村敬老院分为三类：县（市、区）域中心敬老院为一类，辐射几个乡镇的敬老院为二类，其它一般乡镇敬老院为三类。敬老院建设规模床位数：一类敬老院250-300张、二类敬老院150-200张、三类敬老院80-100张。每所敬老院必须具有开展日常工作所必需的居住用房和辅助用房。居住用房按五保对象人均建筑面积不低于8平方米，每间使用面积不低于12平方米,每个床位使用面积不低于6平方米,有条件的敬老院可以紧邻居室设卫生间、太阳能热水器等设施。辅助用房按五保对象人均建筑面积不低于7平方米，设置办公室、厨房、餐厅、储藏室、活动室、医疗室、浴室、公厕和车库等，有条件的地区还可以建设用于康体保健、文化娱乐等方面的功能室。室外要有活动场所、要有不低于人均0.1亩土地的生产用地，并要布局一定规模的园林绿化。

（五）敬老院管理

1、单位性质。由县、乡人民政府或者民政部门利用国有资产兴办的农村敬老院，应由编制部门进行事业单位登记；由农村集体组织、各类社会组织和个人等社会力量举办的农村敬老院，应由民政部门进行民办非企业单位登记。

2、命名原则。根据《农村五保供养工作条例》有关要求和五保供养服务机构服务功能拓展的需要，五保供养服务机构名称原则上由县（市、区）名+乡（镇）名+农村五保供养服务中心组成，也可以保留“敬老院”等传统名称。

3、管理制度。设定院长、会计、出纳、护理员、炊事员、保卫员、等工作人员岗位职责，规范财务、安全、卫生、食堂、仓库等管理环节的规章制度。院内设立院务管理委员会，实行院务公开。院务管理委员会由主办机关代表、农村五保供养对象代表和工作人员代表组成，主要对机构制度执行、财务收支等情况进行监督。

4、人员配备。通过公开招聘，择优选配责任心强，素质较高的工作人员，服务人员和集中供养对象的比例不应低于1∶10。县乡政府及农村五保供养服务机构要严格执行最低工资政策，落实并不断提高工作人员待遇，维护其劳动权益。

(六)敬老院建设十二·五规划

目标任务:

根据《云南省加强农村敬老院建设实施意见》的有关规定，列入规划需建设的689所农村敬老院，“十一五”期间省级已资助建设254所。在“十二五”期间，我省将继续抓好剩余435所农村敬老院的建设;此外，对已资助建设但资金缺口大的150所农村敬老院给予资金补助。到“十二五”末，全省农村敬老院床位数累计达到7万张，农村五保集中供养率达30%以上。扣除“十一五”已建的3万张，“十二五”期间还需新增4万张。

(六)敬老院建设十二·五规划

实施步骤:

2011—2015年，每年平均需新建和改扩建80所，平均每年新增床位8000张，“十二·五” 末全省累计新建和改扩建农村敬老院400所，新增床位40000张。

(六)敬老院建设十二·五规划

资金测算:

第三部分  医疗救助制度

医疗救助制度是政府通过提供资金、政策和技术上的支持以及社会通过各种慈善行为，对贫困人群中因病而无经济能力进行治疗的人群，或者因支付数额庞大的医疗费用而陷入困境的人群，实施专项帮助和经济支持，使他们获得必要的卫生服务，以维持其基本生存能力，改善目标人群健康善的一种社会救助制度。医疗救助制度是社会救助和医疗保障体系的重要组成部分，也是我国当前医疗卫生体制改革的重要内容，建立完善的医疗救助制度是国家对健康权和公平权的充分重视和认可，也是国家真正关注民生、服务民生的重要体现。

一、城市医疗救助

2005年，我省在28个县（市、区）先行开展城市医疗救助制度试点工作。之后逐步扩大试点范围，2008年在全省全面建立起了城市医疗救助制度。救助方式以大病救助为主，兼顾门诊救助，主要是对城市低保对象和其他城市特殊困难群众患病给予适当救助。2010年，全省共支出16241.7万元，累计救助117.3万人次（其中资助参加城镇居民基本医疗保险104.5万人）；人次均住院救助1688.5元，人次均门诊救助141.5元。

（一）政策依据

《国务院办公厅转发民政部等部门关于建立城市医疗救助制度试点工作意见的通知》（国办发〔2005〕10号）；《云南省人民政府办公厅转发省民政厅等部门关于建立城市医疗救助制度试点工作实施意见的通知》（云政办发〔2005〕185号）；《民政部、财政部、卫生部、人力资源和社会保障部关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》（民发〔2009〕81号）;

 《云南省民政厅云南省财政厅云南省卫生厅云南省人力资源和社会保障厅关于贯彻民政部财政部卫生部人力资源和社会保障部进一步完善城乡医疗救助制度意见的通知》(云民社救〔2010〕1号)。

（二）救助对象

城市医疗救助实行属地管理，救助对象主要为具有当地户口的以下人员：城市居民最低生活保障对象、政府规定的其他符合条件的城乡特殊困难人员。我省将一、二级重度残疾人、无社会养老金或单位退休金等固定收入的60周岁以上低收入老年人纳入了资助参加城镇居民基本医疗保险的范围。

（三）服务内容

1、资助救助对象参加城镇居民基本医疗保险；

2、住院医疗救助，主要帮助解决因病住院救助对象个人负担的医疗费用；

3、门诊医疗救助，主要帮助解决患有常见病、慢性病以及需要长期维持药物治疗救助对象个人负担的医疗费用；

4、临时医疗救助；

5、慈善援助。

（四）办理程序

1、资助参加城镇居民基本医疗保险程序

2、住院、门诊救助一站式即时结算办理程序

3、住院、门诊救助未实行一站式即时结算的办理程序

二、农村医疗救助

自2003年建立农村医疗救助制度以来，我省农村医疗救助范围不断扩大、救助水平大幅提高、救助程序日趋规范，救助效果明显增强。2010年，全省共支出资金57150.5万元，累计救助531.7万人次(其中资助参加新型农村合作医疗476万人)；人次均住院救助1308元，人次均门诊救助134元。

（一）政策依据

《民政部 卫生部 财政部关于实施农村医疗救助的意见》（民发〔2003〕158号）；《云南省民政厅 云南省卫生厅 云南省财政厅关于印发云南省实施农村医疗救助暂行办法的通知》（云民保〔2006〕4号）；《民政部、财政部、卫生部、人力资源和社会保障部关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》（民发〔2009〕81号）; 《云南省民政厅云南省财政厅云南省卫生厅云南省人力资源和社会保障厅关于贯彻民政部财政部卫生部人力资源和社会保障部进一步完善城乡医疗救助制度意见的通知》(云民社救〔2010〕1号)。

（二）救助对象

农村医疗救助实行属地管理，救助对象主要为具有当地户口的以下人员：农村最低生活保障对象、农村五保供养对象、政府规定的其他符合条件的特殊困难人员。我省将沿边境地区以行政村为单位的村民纳入了资助参加新型农村合作医疗的范围。

（三）服务内容

1、资助救助对象参加新型农村合作医疗；

2、住院医疗救助，主要帮助解决因病住院救助对象个人负担的医疗费用；

3、门诊医疗救助，主要帮助解决患有常见病、慢性病以及需要长期维持药物治疗救助对象个人负担的医疗费用；

4、临时医疗救助；

5、慈善援助。

（四）办理程序

1、资助参加新型农村合作医疗程序

2、住院、门诊救助一站式即时结算办理程序

3、住院、门诊救助未实行一站式即时结算的办理程序

第四部分  临时救助

临时救助制度是指政府对符合规定条件的由于各种特殊原因造成的突发性、临时性生活困难的家庭，给予非定期、非定量生活救助的一项社会救助制度，具有“救急救难”的工作特点。临时救助制度不是一项临时性制度安排，而是一项长期的，规范的社会救助制度。临时救助制度的建立，可以使社会救助这张社会安全网更加密实，能够惠及更多的困难群众，更好地发挥“托底保障”的作用。

（一）政策依据

《民政部关于进一步建立健全临时救助制度的通知》（民发〔2007〕92号）；

《云南省民政厅转发民政部关于进一步建立健全临时救助制度文件的通知》（云民保〔2007〕20号）

（二）救助对象

民政部通知规定，临时救助对象为：在最低生活保障和其他专项社会救助制度覆盖范围之外，由于特殊原因造成基本生活出现暂时困难的低收入家庭，重点是低保边缘家庭；虽然已纳入最低生活保障和其他专项社会救助制度覆盖范围，但由于特殊原因仍导致基本生活暂时出现较大困难的家庭；当地政府认定的其他特殊困难人员。

民政部2009年2月的鄂州会将救助对象细分为以下五类家庭：一是城乡低保家庭；二是三无人员；三是当地人民政府认定的城乡低收入家庭；四是当地人民政府认定的其他特殊困难家庭；五是在居住地居住和就业一年以上，且符合居住地人民政府规定的低收入家庭认定条件的人户分离家庭。

（三）临时救助困难类型

1. 家庭成员中有人患危重疾病，在扣除各种医疗保险以及医疗救助报销部分和其他社会帮困救助资金后，因个人负担的医疗费数额较大，直接导致家庭基本生活难以维持的；

2. 家庭成员中有人遭遇车祸、溺水、矿难等人身意外伤害，在扣除各种保险、救助等资金后，个人负担仍然较重，导致家庭基本生活难以维持的；

3. 因火灾等突发性意外事件，造成家庭财产重大损失，导致家庭基本生活难以维持的；

4. 高中阶段贫困家庭经各种救助措施帮扶后，仍然无力支付教育费用的；被国家国民教育正式录取的应届大学生录取后，家庭无力支付赴学校报到费用的；

5. 其他特殊原因造成家庭生活特别困难的城乡困难家庭，经其他救助措施帮扶后，基本生活仍然难以维持的。

（四）救助标准

根据当地经济社会发展水平以及造成家庭生活难以维持的临时性、突发性困难类型来确定。

临时救助标准一般是:等于或小于当地城乡低保的实际补助水平。

为防止临时救助申请的随意性，同一事由不能重复申请，符合条件的困难家庭每年申请临时救助的次数一般不能超过两次。

（五）申请审批程序

可以是以家庭为单位提出申请，也可以是以个人为单位提出申请，并提供相关证件和证明材料。

村（居）委会经过调查、评议，提出初审意见。街道办事处、乡镇人民政府审查后提出，审核意见。县级民政部门审批。针对比较危急的情况，可采取特事特议的方式先行审批，但应补办申请审批手续。

做好新形势下社会救助工作要把握的几个重点

以2009年12月全国社会救助规范管理工作会议(以下简称南京会议)为标志，各项社会救助制度基本建立，社会救助工作已经从量的扩张，走上了质的提高的新阶段。

社会救助工作新特点、新问题、新任务、新要求。

一、新特点:

改革开放前是“社会救济”、改革开放后是“社会救助”。

社会救助与社会救济的区别:

(一)社会救济与社会救助的区别。

1.狭窄性与广泛性的区别。

(一)社会救济与社会救助的区别。

2. 随意性与兜底性的区别。

(一)社会救济与社会救助的区别。

3.消及性与积极性的区别。

二、新问题:

一是认识还有误区。

当作福利待遇；当作安抚措施；忽视职能定位，。

二、新问题:

二是制度尚需完善。

二、新问题:

三是机制有待健全。

二、新问题:

四是管理不够精细。

二、新问题:

五是基层能力薄弱。在解决“有人办事、有经费做事、有条件办事”的问题上有差距。

农村低保和农村五保供养存在的5个突出问题:

一是社会救助覆盖面不足。

二是深度贫困问题突出

三是保障标准偏低、一些地方的现行补助水平与保障标准呈现“零”差别。

四是农村低保按户施保水平低。

五是农村五保对象集中供养率低。

(二)城市低保存在的2个突出问题

一是动态管理下的应保尽保水平不高。

二是按户施保水平低。

三、新任务。

即实现两个确保——

确保困难群众的基本生活。

确保公开、公平、公正。

四、新要求。

抓四化——

1.制度化。制定和完善政策措施。

2.科学化。2个关键环节:一是保障标准制定的科学化;二是家庭收入的严格核查。

3.专业化。提高社会救助从业人员素质。

4.信息化。建立和运用高效、便捷、实用的社会救助信息系统。

五、我省“十二·五”期间要实现的社会救助发展目标

总体目标:建立健全以城乡低保制度为基础，农村五保供养、城乡医疗救助、自然灾害应急救助、流浪乞讨人员救助、慈善捐助为辅助，临时救助、低保边缘群体救助为补充，政府协调指导、部门责任明确、社会广泛参与、管理比较规范、市场参与调节、网络初步建立的全方位、多层次、广覆盖的城乡社会救助体系。

——城市低保对象达到全省非农业人口总数的10%左右，巩固和提高应保尽保的规范化管理水平。

——农村低保基本实现应保尽保，农村低保对象达到全省农业人口总数的11%左右。

——农村五保供养水平稳步提高，敬老院建设力度进一步加大，五保对象集中供养率达到30%以上，全省农村敬老院新增床位4万张，累计床位逾7万张。

——城乡医疗救助“一站式”即时结算服务管理模式在全省所在县（市、区）全面有效开展；救助对象的医疗救助补助金的自付部分的50%以上。

——城乡临时救助制度日趋完善。每年救助突发性、临时性生活困难群众50万人次左右。

——涉诉特困人员生活救助和社区矫正人员生活困难救助等特殊人员生活救助工作快速发展，政策制度不断完善，资金投入有效增加。

六、当前要重点研究解决的几个问题

(一)进一步规范城乡居民最低生活保障标准的制定和调整工作。

低保标准是城乡低保制度的关键环节，是界定低保范围、核定低保对象、确定补助水平以及安排补助资金的重要依据。

城乡低保标准的制定和调整工作还存在一些需要规范的问题。如，1.一些地方缺乏必要论证和科学测算，简单参照扶贫标准或全国全省平均低保标准来制定和调整低保标准，难以真实反映当地居民的基本生活需求，甚至导致保障面过宽而影响了低保对象劳动就业的积极性；2.还有一些地方没有及时根据经济社会发展水平和财政承受能力，随着生活必需品的价格变化和人民生活水平的提高而适时调整低保标准，影响了低保制度实施效果和困难群众基本生活保障力度。

科学确定城乡低保标准制定和调整的方法:

各地在制定和调整城乡低保标准时，可以采用基本生活费用支出法、恩格尔系数法或消费支出比例法。

1.基本生活费用支出法。

2.恩格尔系数法。

3.消费支出比例法。

(二)建立社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制。

按照“明确责任、改善民生；短期波动、发放补贴；持续上涨、调整标准”的要求，建立联动机制。

同时，要按照保障和改善民生的要求，完善正常调整机制，逐步实现各项社会救助和保障标准提高幅度与经济发展速度、居民收入增长水平基本同步的目标。

联动机制的四项主要内容：

一是保障对象。

二是启动条件。

三是联动措施。

四是补贴标准。

(三)开展城市居民家庭经济状况核对试点。

居民家庭经济状况核对是社会救助工作科学化、精细化、规范化管理的基础，是低保救助、医疗救助、保障性住房以及其他社会救助项目公平、公正实施的重要保障。

2009年12月，民政部办公厅下发通知，部署在全国开展城市居民家庭经济状况核对试点工作，试点城市有33个。

总体思路和主要要求:整体规划、试点先行;上下联动、分层比对;规范流程、保护隐私;部门共享、合作双赢。

(四) 继续完善城乡低保制度。

城市低保要科学制定标准、严格核查收入，狠抓按标施保和按户施保，坚持分类施保、差额补助、动态管理，做到动态管理下的应保尽保。

农村低保要科学制定标准、坚持按户施保、分类施保和差额补助，努力实现应保才保和动态管理下的应保尽保。

 

(五) 全面推进城乡医疗救助制度。

一是所有县级全面实现城乡医疗救助“一站式”即时结算方式，并要逐步创造条件建立计算机信息系统;

二是提高政策范围内住院自付救助比例，常见病救助力争达到自付部分的50%以上;

三是积极探索困难群众重特大疾病医疗救助办法。

(六) 落实农村五保供养政策。

一是按照规定将所有农村五保对象全部纳入财政转移支付补助供养范围，实现应保尽保;

二是按照公布的五保供养标准落实供养政策，根据当地村民平均生活水平的提高适时调整五保供养标准，建立完善五保供养标准自然增长机制;

三是搞好项目储备和项目前期工作，加快在建农村敬老院建设步伐，提高在用敬老院床位入住率达90%以上，五保对象集中供养率比上年提高3个百分点左右。

(七)加强社会救助资金管理，确保资金安全运行

1.积极推行社会化发放，尽量避免或者减少现金发放

2.实行专户储存、专户管理、封闭运行

3.积极推行国库集中支付和社会化发放，减少中间环节，努力做到按月发放(加快发放兑现)

4.加强基层基础工作，提高规范化管理水平，杜绝虚报冒领

5.科学测算制订资金分配方案，加快资金下达。