一、起草背景和过程

党的十八大以来，党中央、国务院把防灾减灾救灾工作摆在更加突出的位置，习近平总书记多次作出重要指示批示。特别是2015年以来，习近平总书记先后在中央政治局第23次集体学习、唐山调研考察、中央深改组第28次会议中，就防灾减灾救灾工作发表了一系列重要讲话，其主要论述可归纳为“一个思想”、“两个坚持”“三个转变”，即“牢固树立以人民为中心的思想，确保群众生命财产安全”；“坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一”；“从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，从应对单一灾种向综合减灾转变”。习近平总书记关于防灾减灾救灾工作的重要讲话精神，是当前和今后一个时期防灾减灾救灾工作的根本遵循，为推进防灾减灾救灾事业改革发展指明了方向。2016年12月19日，中共中央、国务院出台了《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》（中发〔2016〕35号），这是新中国成立以来党中央、国务院首次对防灾减灾救灾工作进行的顶层设计。随后，11月2日省委、省政府出台了《》，保山市委、市政府分别和出台了省级和保山市级的《实施意见》。

为落实市委、市政府关于制定《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的实施意见》（以下简称《实施意见》）的安排部署，由市民政局牵头，组织专门的起草小组，主要开展了以下工作：一是认真总结我市实践经验，开展广泛深入的调研；二是书面征求市减灾委各成员单位、各乡镇的意见。各乡镇、各有关部门和单位提出意见建议，市民政局采纳意见进行了修改。在《实施意见》起草过程中，重点把握三个方面要求：一是不走样，坚决贯彻上级精神。 深入学习、全面贯彻中央、省和市的决策部署，确保上级精神得到落实；二是不重复，全面体现要求。对中央、省和保山市已作详细部署的内容概括写、简要写，反映腾冲实际情况的内容系统写、具体写，强调讲清道理、讲明措施，充分体现新要求、新举措；三是不偏题，解决难题。针对突出问题提出了任务。在充分考虑腾冲实际的基础上、结合部门工作情况，先后经过修改、征求意见、完善，最终起草完成了《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的实施意见》；四是多次学习修改。2018年3月15日，《中共保山市委 保山市人民政府关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的实施意见》（保发〔2018〕7号）出台，结合保山市文件和腾冲实际，对《实施意见》再次进行了修改和完善。

《实施意见》经腾冲市人民政府审议通过和修改、中共腾冲市委同意，于2018年12月6日《中共腾冲市委 腾冲市人民政府关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的实施意见》（腾发〔2018〕15号）出台。

二、主要内容和特点

（一）《实施意见》主要内容

《实施意见》主要内容共五个部分

第一部分“总体要求”。提出了以“三个坚持”（ 坚持以人民为中心的发展思想，正确处理人与自然的关系，正确处理防灾减灾救灾和经济社会发展的关系；坚持以防为主、防抗救相结合；坚持综合减灾、常态减灾、非常态救灾相统一。）“三个转变”（ 从注重灾后救助向注重灾前预防转变；从应对单一灾种向综合减灾转变；从减少灾害损失向减轻灾害风险转变。）为核心指导思想。以及“坚持以人为本，切实保障人民群众生命财产安全；坚持预防为主，防灾减灾救灾过程有机统一；坚持分类管理、分级负责、属地管理为主；坚持综合减灾，统筹抵御各种自然灾害；坚持党委领导、政府主导、社会力量广泛参与”五项基本原则。

第二部分“健全灾害管理体制”。包括“加强领导、统筹协调；分类管理、分工负责；分级负责、属地管理；完善法规体系、健全体制机制”4个方面。

第三部分“完善防灾减灾救灾工作机制”。包括“完善统筹协调机制；完善信息共享机制；健全社会力量参与机制；发挥市场作用机制；完善军地协同机制；完善交流合作机制”6个方面。

第四部分“全面提升防灾减灾救灾能力”。包括“提升灾害风险防范能力；强化预警信息发布；提升应急处置能力；提升群众自救互救能力；提升综合减灾工程能力；提高建筑和公共卫生基础设施抗灾能力；提升应急保障建设能力；提升恢复重建工作能力”8个方面。

第五部分“强化组织保障”。明确了“强化法治保障、强化资金投入、加强人才队伍培养、强化组织实施和监督问责”4条保障措施，为推进腾冲市防灾减灾体制机制改革实施意见提供基础保障。

第六部分“附件”。“推进防灾减灾救灾体制机制改革分工方案”提出了四项改革事项57条细化任务，明确了牵头部门、实施单位和完成时间。

（二）《实施意见》特点

《实施意见》重点从体制机制和能力建设明确全市防灾减灾救灾体制机制改革工作，主要有以下特点：

1.突出落实“以人民为中心，确保人民群众生命财产安全”的思想。防灾减灾救灾事关人民群众生命财产安全，事关社会和谐稳定。《实施意见》提出，坚持以人为本，把确保人民群众生命安全放在首位，作为做好防灾减灾救灾工作的根本出发点和落脚点。

2.突出“分级负责，属地管理”。《实施意见》突出强化地方党委、政府的主体责任，坚持分级负责，落实属地管理体制。市委、市政府统筹全市防灾减灾救灾工作，整合各方资源，建立健全综合防灾减灾救灾体系；各级党委、政府切实履行防灾减灾救灾主体责任。

3.突出“预防为主、防抗救结合”。 我市救灾实践充分说明，必须备大灾、防大灾，宁可备而不震，不可震而不备或备而不足。《实施意见》提出，完善灾前预防机制，加强风险调查，提升防灾减灾部门在监测预警预报与风险评估方面的能力建设。健全救灾物资储备体系。加强应急避难场所建设。

4.突出部队关键作用，强化军地协同。人民解放军、武警部队在抗灾救灾应急抢险中发挥着关键作用。《实施意见》提出，要建立军地救援力量应急联动、统一指挥体制，完善军地联合保障机制，完善军地灾害信息通报制度，强化部队物资运送、现场救援能力建设，提升军地协作水平。

5.突出减灾委员会的职能作用。针对存在的减灾委员会职能虚化弱化的问题，《实施意见》提出，政府应建立健全权威、统一、高效的防灾减灾救灾领导机构，统筹防灾减灾救灾工作。要强化减灾委员会办公室能力建设，强化减灾委专家委员会的职能职责，切实发挥专家在决策咨询、灾害评估、风险防控、政策研究、防灾减灾宣传教育等方面的作用。

此外，《实施意见》还对社会力量参与、工程防灾减灾治理、国际交流与区域合作等机制的完善提出了具体意见。